习近平总书记强调,要着眼于贯彻军民融合发展战略,着力解决制约军民融合发展的体制机制问题。多年来,我国军民融合的立法工作存在体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题。
第一,领导管理体制带来的职责权限调整变化。立法工作与领导管理体制有着必然的联系。军民融合相关的法律法规及其内容,大多是在原有的领导体制下问世的,明显带着年代的深深烙印。以国防科研和装备采购领域的立法为例,改革开放40年来,国防科技工业和武器装备的领导管理体制发生数次调整变化,至今也没有完全理顺,这不仅造成许多法律法规无法修订、废除,也造成一批拟上的立法项目难以出台。国防动员法的起草过程长达近30年,其中的症结就是法律需要确认的领导管理体制始终存在不确定因素。
近年来,随着党政军领导体制发生的重大改革,不仅涉及中央与地方、军队与地方之间的利益格局,也涉及各部门之间的职权划分。在此背景下,原先80%以上属于管理类型的法律法规面临全面滞后、亟待集中修改的尴尬状态。
第二,计划经济向市场经济转轨因素。市场经济本质上是法治经济,客观上要求及时修改、废除不合时宜的法律法规,重新拟制新的法律规范,但这一变革因涉及各方面的切身利益而人为受到阻碍。例如,现行《军品价格管理办法》和《国防科研项目计价管理办法》,均是上世纪90年代制定,早已不适应社会主义市场经济和价值规律的客观要求,军品定价依旧采用成本加50%利润的定价模式,不仅造成企业成本越高价格就越高、利润也越大的现象,而且不利于军工企业加强管理,降低成本、提高效率。时至今日,军工集团公司自我封闭、行业垄断的局面并没有完全打破,军方对军队拥有所有权的国防资产和装备研制经费、价格形成的监控权力仍然缺乏应有的主导性,不仅导致军品价格居高不下,国家和军队的利益得不到应有保护,也必然导致军品价格相关修法工作难以启动。
第三,立法体制多轨制原因。我国在军民融合式发展立法保障方面存在的军地二元并存的立法体制,不仅削弱了全国人大行使立法权的主导地位,而且对军民融合立法工作造成一定阻碍。军地有关部门出于自身利益考虑,各立其法现象丛生,在军民融合立法领域中,因各自站位不同而影响立法进程的实例时有所见。如在国防动员法起草过程中,军队与地方曾围绕军事机关是否应该享有民用资源征用权的问题,进行激烈争论。军方希望拥有民用资源征用权以提高动员的效率,而地方从经济社会发展需要考虑,希望尽可能保护私人的财产权益,减少民用资源征用的主体。在起草航空法中,低空空域开放问题面临较大争议。军方希望通过制定低空空域安全管理使用规定,更加规范、有效地维护空域安全、空域秩序；地方则希望通过这一立法,尽可能减少对低空的管制、打破机制门槛,释放产业红利,带动经济增长。
第四,军地立法权限划分不够清晰。习近平总书记要求明确立法权力边界,明确地方立法权限和范围,以有效防止部门利益和地方保护主义法律化等重要论述,同样适用军民融合立法工作。在涉及军民融合式发展具体事项上,到底哪些立法事项由军队制定?哪些立法事项由地方政府制定?这类问题在我国宪法和法律中至今没有明确划定。2000年制定立法法时,在军队有关部门的强烈要求下,在附则中明确了中央军委及其有关部门具有制定军事法规、军事规章的权限,但作了只能在武装力量内部施行的限制。2015年修订立法法时,虽然增设了国防建设需要的行政法规可以由国务院、中央军委联合制定的条款(第70条),但也未列举哪些属于需要情形,哪些属于可以或不可以的情形。
多年来,原国防科工委组织起草的国防科研生产法与原总装备部起草的武器装备采购供应法,实际上规范的是同一领域或类型的法律问题。由于各部门对于立法权限范围划分不甚清晰,在框架结构和内容的设定上,往往因对法定职责权限的理解不同,而难以正确掌握立法角度,从而影响立法进程。
第五,起草部门趋权避责心态。在我国,凡涉及军民融合相关的法律法规,95%以上都是由国务院、中央军委各部门负责起草,也是军地各部门意见协调一致的产物。实际上,军地部门在立法过程中产生不同分歧意见是正常的,但是,如果因追求的立法利益未能实现,而人为阻滞、拖延国家立法进程的做法却不可取。有的部门立法宗旨不够端正,不愿放弃权力、转变职能,试图通过法律法规的制定途径扩充和固化自己的职权,限制别人的权限,这是军民融合立法中部门利益法律化产生的根本原因。
在现行法律法规中,主要由各主管部门负责起草的方式,也容易形成不适当地扩大自己权力的目的,从而导致权力的合法滥用。另外,审议把关不严也是其中一个主因。有的法制工作部门在审议时,往往把主要精力放在法律法规草案的篇章结构和文字表述等一些立法技术的表层问题上,对于实质性内容和争议的焦点,未能站在公正的立场上提出看法,从而使一些渗透部门利益的条条框框通过合法审查途径,堂而皇之地变通在法律法规中。第六,没有建立立法成本预测和责任追究制度。任何一部法律法规的制定,不得主观臆断、心血来潮。不仅需要建立在大量收集资料、反复研究论证、广泛征求意见的基础之上,而且对其规范的每个条款、创设的每项制度,都应当进行缜密的成本核算和效益评估。但不少部门立法的随意性较大,至今没有意识到立法除了必要性和可行性论证外,还要计算成本,这个成本既包括立法工作需要投入的人力、财力成本,也包括施法过程中可能产生的、付出的效益成本。在涉及军民融合的立法实践中,我们不止一次地看到屡次列入国家和军队立法规划计划的项目,在花费了大量人力、物力和经费后,非但没有取得预期成果,甚至出现立法疏漏和立项流产的结果,却从未见有人受到相应的责任追究。
第七,缺乏扎实可靠的理论研究基础。立法工作不仅需要现实的牵引,而且要有扎实的理论基础作支撑。笔者参与立法工作数十年,深刻体会到每个立法项目除了必要性的论证外,还牵涉到大量需要研究解决的理论与实践问题。如起草国防交通法时,有关部门组织完成的研究课题就达到56项。再如,起草国防科技工业法时,需要研究国防科技工业法的调整对象和适用范围、领导管理原则和主管机构职责、划分政府与市场界限、国防科研生产准入门槛、军工资产监管主体等问题。在研究制定国防知识产权保护相关的法律法规草案中,将遇到国防知识产权的内涵与外延、权利性质与归属、纠纷处理与救济等一系列法学理论难点问题。如果起草者没有对国防知识产权工作的领导体制和运行机制有十分清晰的认识,对国防知识产权的概念、特征、制度等有比较深刻的了解,那么其立法的针对性和可行性就要大打折扣。
第八,军民融合立法实务人才严重匮乏。应当看到,从事军民融合立法工作,无论是军队还是国家,都迫切需要一批了解和掌握军事、国防、法律的复合型研究人才。然而,这方面的人才十分匮乏,对立法工作质量的影响不容低估。如在研究起草修改驻厂军代表工作条例时,我们了解到在军事代表队伍中,工程技术人员占90%以上,从事价格分析和审核的人员占5%,而具有大学法律本科以上学历的人员基本没有。在研究制定国防知识产权管理条例过程中,法规尚未出台,但参与起草工作的军队人员因体制改革大多选择自主择业了。(张建田 作者为西南财经大学军民融合政策与法律研究中心主任)